Evropska Unija, kratki istorijat, organizacioni i zakonodavni okvir

 

EVROPSKA UNIJA (EU) 

Evropska unija je regionalna organizacija evropskih država kroz koju članice ostvaruju zajedničke ciljeve kao što su uravnotežen privredni i društveni razvoj, visoka stopa zaposlenosti, zaštita prava i interesa građana.

U središtu EU su države članice – zemlje koje pripadaju Uniji – i njeni građani. Jedinstvena karakteristika EU je da, iako su to suverene, nezavisne države, te države udružuju deo svoje „suverenosti” kako bi stekle moć i iskoristile prednost koju im daje veličina. U praksi, udruživanje suvereniteta znači da države članice prenose deo ovlašćenja koja imaju u donošenju odluka na zajedničke institucije koje su osnovale, da bi se odluke o konkretnim pitanjima od zajedničkog interesa demokratski donosile na nivou EU. Stoga je sistem EU smešten između potpuno saveznog sistema kakav susrećemo u Sjedinjenim Američkim Državama i sistema međuvladine saradnje koji postoji u Ujedinjenim nacijama.

Osnovni ciljevi EU su: podržavanje privrednog i društvenog razvoja; potvrđivanje vlastitog identiteta na međunarodnoj sceni vođenjem zajedničke spoljne i bezbednosne politike (i postepeno stvaranje zajedničke odbrambene politike, koja može dovesti do zajedničke odbrane); zaštita prava i interesa državljana država članica uvođenjem državljanstva EU; čuvanje i dalji razvoj Unije kao prostora slobode, bezbednosti i pravde, na kome je slobodno kretanje lica obezbeđeno uz paralelno usvajanje odgovarajućih mera iz oblasti kontrole spoljnih granica, azila, imigracije i borbe protiv organizovanog kriminala i očuvanje tekovina Zajednice.

EU ima 27 država-članica. Osnovne institucije EU su: Evropski savet, Savet EU, Evropska komisija, Evropski parlament, Evropski sud pravde, Evropski finansijski sud, Ekonomsko-socijalni savet, Komitet evropskih regiona, Evropska investiciona banka, Evropski investicioni fond, Evropska centralna banka, Ombudsman itd.

Ugovori Evropske Unije

Ugovori Evropske unije su skup međunarodnih ugovora između država članica Evropske unije (EU) koji postavljaju ustavni osnov EU. Oni uspostavljaju različite institucije EU zajedno sa njihovim nadležnostima, procedurama i ciljevima. EU može da deluje samo u okviru nadležnosti koje su joj dodeljene ovim ugovorima, a za izmene i dopune ugovora potrebna je saglasnost i ratifikaciju (u skladu sa njihovim nacionalnim procedurama) svakog pojedinačnog potpisnika.

Na snazi su dva glavna funkcionalna ugovora, Ugovor o Evropskoj uniji (eng. Treaty on European Union , prvobitno potpisan u Mastrihtu 1992. godine, Ugovor iz Mastrihta) i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (eng. Treaty on the Functioning of the European Union, prvobitno potpisan u Rimu 1957. godine kao Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, tj. Rimski ugovor). Ti glavni ugovori, uređuju kako EU funkcioniše, a postoji i niz satelitskih ugovora koji su međusobno povezani. Ugovori su više puta menjani amandmanima, tokom 65 godina od kada su prvi put potpisani. Evropska komisija redovno objavljuje konsolidovanu verziju oba ključna ugovora.

Evropska unija, U današnjem obliku, osnovana je u Mastrihtu 1992. godine Ugovorom o Evropskoj uniji. EU predstavlja jedinstven institucionalni okvir koji čine tzv. tri stuba EU. Prvi stub čine tri međunarodne organizacije koje su prvobitno osnovane, Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropska ekonomska zajednica i Evropska zajednica za atomsku energiju (od prvobitnih osnivača još je samo Evropska zajednica za atomsku energiju i dalje na snazi), sam ugovor predstavlja politike (Carinsku uniju i jedinstveno tržište, Zajedničku poljoprivrednu politiku, Trgovinsku politiku, Strukturalnu politika, EU državljanstvo, Obrazovanje i kulturu, TransEvropsku mrežu, Zaštitu potrošaća, Zdravlje, Istraživanje i životnu sredinu, Socijalnu politiku, Politiku azila, Spoljne granice, Imigracionu politiku). Drugi stub predstavlja zajednička spoljna i bezbednosna politika EU, dok treći stub čine policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima.

Dva glavna ugovora na kojima se zasniva EU su Ugovor o Evropskoj uniji (TEU; Ugovor iz Mastrihta, na snazi od 1993) i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (TFEU; Rimski ugovor, na snazi od 1958). Ovi glavni ugovori (plus priloženi protokoli i deklaracije) su menjani izmenama i dopunama ugovora najmanje jednom u deset godina otkako su svaki stupili na snagu, a poslednji je Ugovor iz Lisabona koji je stupio na snagu 2009. godine. Lisabonski ugovor je takođe uveo Povelјu Evropske unije o temelјnim pravima (eng. Charter of Fundamental Rights of the European Union, [CFR]) pravno obavezujućom, koja ostaje kao poseban dokument.

Istorijat evropskih integracija

Uopšteno gledano postoji šest krovnih ugovora koji regulišu EU. Prvi ugovor, kojim je uspostavljena Evropska ekonomska zajednica (EEZ), potpisan je u Rimu 1957. godine. Bilo je još pet naknadnih ugovora – Jedinstveni evropski akt (1986), Ugovor iz Mastrihta (1992), Ugovor iz Amsterdama (1997). ), Ugovor iz Nice (2001) i Ugovor iz Lisabona (2007).

Istorijat nastanka Evropske unije u samom začetku, dešavao se u tri glavna koraka i koji su trajali od 1951-1967. godine.

Prvi korak u njenom nastanku dogodio se 18. Aprila 1951. godine osnivanjem Evropske zajednice za ugalj i čelik (EZUČ) odnosno Ugovorom iz Pariza koji je potpisan 18. aprila 1951., a stupio je na snagu 23. jula 1952. godine. Ugovor je potpisalo šest zemalja Nemačka, Francuska, Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg. Ugovor o EZUČ iz Pariza je omogućio udaranje temelja za izgradnju zajednice uspostavom izvršnih organa pod nazivom “Visoko telo” (preteča današnje Evropske komisije) - koju su činile ličnosti nezavisne od država koje su ih predložile, Parlamentarne skupštine - sa predstavnicima nacionalnih parlamenata država članica, Saveta - koji su činili ministri država članica i Suda pravde EZUČ. Kako je Ugovor o EZUČ-u, prema odredbama člana 97. tog ugovora, potpisan na period od 50 godina, isti je istekao 23. jula 2002. godine, a zajednica je utopljena u Evropsku uniju.

Drugi korak u stvaranju bili su ugovori o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (EEZ) i Evropske zajednice za atomsku energiju (EZAE, poznata pod nazivom „Euratom”), odnosno Ugovori iz Rima. Ugovori su potpisani 25. marta 1957., a stupili su na snagu 1. januara 1958. godine. Za razliku od Ugovora o EZUČ-u, Rimski ugovori sklopljeni su „na neograničeno vreme” (član 240. Ugovora o EEZ-u i član 208. Ugovora o Euratomu), što im je dalo gotovo ustavni status.

Rimski ugovor je vremenom menjao ime, prvobitno potpisan u Rimu 1957. godine kao Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (Rimski ugovor) kasnije je promenio naziv u Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, da bi na kraju dobio svoju konačnu formu Ugovor o funkcionisanju Evropske unije. Rimski ugovor je takođe nadograđen u vremenu, brojnim izmenama i dopunama.

Treći i završni korak u formiranju zajednice, odigrao se Ugovorom o spajanju (tzv. Merger Treaty) institucija tri Evropske zajednice potpisanim u Briselu 1967, kojim je uspostavljen zajednički Savet i zajednička Komisija Evropskih zajednica.

Sve institucije EZUČ-a spojile su se u Evropsku ekonomsku zajednicu, ali je EZUČ zadržala svoju nezavisnu pravnu individualnost. Godine 2002. Pariski ugovor je istekao, EZUČ je prestala da postoji u bilo kojem obliku, a njene je aktivnosti u potpunosti preuzela Evropska unija u okviru Amsterdamskog ugovora i Ugovora iz Nice.

Sledeća važna prekretnica u istoriji EU dogodila se kada je u Luksemburgu i Hagu potpisan Jedinstveni evropski akt (SEA) kojim je izmenjen Ugovor o EEZ i otvoren put za stvaranje jedinstvenog tržišta.

Ugovor je stupio na snagu 1. jula 1987. godine. Ovaj ugovor predstavlja prvu modifikaciju ugovora Evropskih zajednica – Pariskog 1951. i Rimskog ugovora 1957. godine – i nagovestio novu želju za evropskim integracijama. Između ostalih promena, formalno je priznat Evropski savet, formiran je Sud prve instance i uvedena je nova zakonodavna procedura, „procedura saradnje“ u različite oblasti odlučivanja u skladu sa Ugovorom o EZ, sa pojačanom konsultativnom ulogom za Evropski parlament. Parlament je takođe dobio pravo veta na pristupanje novih država članica i na zaključivanje sporazuma sa pridruženim državama. Procedura „komitologije“, prema kojoj Savet delegira ovlašćenja Komisiji pod određenim uslovima, uglavnom kroz konsultacije sa različitim komitetima i formalno je uključena u član 145 (sada član 202 EZ) Ugovora o EZ.

Istorijski događaji kao što su pad Berlinskog zida 9. Novembra 1989. godine i Ujedinjenjem dve Nemačke 3. Oktobra 1990. godine, započinje nova faza u Evropskim integracijama. Nakon tih dešavanja u Mastrihtu je 7. februara 1992. godine potpisan Ugovor o Evropskoj uniji. Tim ugovorom je osnovana Evropska unija. Tom prilikom, Parlamentu je dato veće učešće u procesu donošenja odluka, a dodate su i nove oblasti strateške saradnje.

Nakon pojave Evropske unije (EU) potpisivanjem ugovora u Mastihtu i nakon njegovog stupanja na snagu 1. novembra 1993. godine, ugovor kojim je uspostavljena Evropska Ekonomska Zajednica (eng. Treaty establishing the European Economic Community) tj. Rimski ugovor iz 1957,ostao je jedan od ključnih dokumenata EU, iako je naziv Evropska ekonomska zajednica (EEZ) samog Rimskog ugovora, preimenovan u Evropska zajednica (EZ) i time dobio novo ime tj. Ugovor o uspostavljanju Evropskih Zajednica (eng. Treatiy establishing the European Community).

Ugovor iz Mastrihta, dopunjavan je izmenama i dopunama još dva puta, prvi put ugovorom iz Amsterdama 17. juna 1997, a koji je stupio na snagu 1. maj 1999. godine. Ugovor iz Mastrihta, drugi put je izmenjen i dopunjen potpisivanjem ugovora u Nici 26. februara 2001. koji je stupio na snagu 1. Februara 2003. godine.

Značajan događaj u istorijatu je istek Ugovora o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik, koji su desio 25. jula 2002. godine. Ugovor nije obnovljen, a njegov sadržaj uklopljen je u EZ.

Konačno 13. decembara 2007. godine potpisan Lisabonski ugovor. Stupanjem na snagu 1. Decembra 2009. godine, svi prethodni ugovori su uključeni u aktuelni prečišćeni tekst koji obuhvata Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (koji je zapravo izmenjena i dopunjena verzija Rimskog ugovora iz 1957. godine).

Njime su pojednostavljeni načini rada i pravila glasanja, ustanovljena je funkcija predsednika Evropskog saveta i uvedene nove strukture kako bi EU postala snažniji akter na svetskoj sceni.

Lisabonski ugovor takođe napušta prvobitna “tri stuba”, međutim posebne procedure koje se odnose na zajedničku politiku , spoljnu i bezbednosnu, kao i evropsku odbranu, ostaju na snazi. Ovim ugovorom su naglašene posebne politike i precizno utvrđene odgovornosti država članica. Lisabonskim ugovorom se Evropska Unija i Evropska zajednica spajaju u jedinstvenu Evropsku Uniju , a reč zajednica se svuda zamenjuje terminom Unija.

Ko donosi odluke?

Donošenje odluka na nivou EU uključuje različite evropske institucije:

• Evropski parlament, koji predstavlja građane EU i čije poslanike građani neposredno biraju;

Poslanici Evropskog parlamenta (EP) su direktno izabrani – birali su ih građani EU kako bi zastupali njihove interese. Izbori se održavaju svakih pet godina, a pravo glasa imaju svi građani EU stariji od 18 godina (u Austriji 16), odnosno oko 380 miliona birača. Parlament ima 751 poslanika koji dolaze iz svih 28 država članica.

• Evropski savet, koji čine šefovi država ili vlada država članica EU;

Evropski savet okuplja najvažnije političke lidere EU, odnosno predsednike država i vlada, zajedno sa predsednicima Evropskog saveta i Evropske komisije. Oni se sastaju najmanje četiri puta godišnje kako bi odredili opšte političko usmerenje i prioritete EU. Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku i takođe učestvuje u radu Evropskog saveta. To je telo koje na najvišem nivou u EU kreira politike, zbog čega se njegovi sastanci često nazivaju „samiti”.

Evropski savet definiše opšte političke smernice i prioritete EU ali nema zakonodavnu funkciju. Uopšteno govoreći, Evropska komisija je ta koja predlaže nove zakone, dok ih Evropski parlament i Savet usvajaju. Nakon toga ih države članice i Komisija primenjuju.

• Savet, koji predstavlja vlade pojedinačnih država članica EU;

Poznata i pod imenom Savet ministara, ova institucija sastoji se od vladinih ministara iz svih zemalja članica EU. Savet se redovno sastaje kako bi donosio detaljne odluke i usvajao zakone EU.

Savet je glavno telo za donošenje odluka u EU. On predstavlja države članice i njegovim sastancima prisustvuje po jedan ministar iz svake od nacionalnih vlada zemalja EU. Cilj sastanaka je rasprava, dogovaranje, izmena i, na kraju, usvajanje zakona, koordinacija politika država članica ili definisanje spoljne politike EU.

Od predmeta na dnevnom redu zavisi koji će ministri prisustvovati kojim sastancima – ovo je poznato kao „konfiguracija” (ili sastav) Saveta. Na primer, ako Savet treba da raspravlja o ekološkim pitanjima, tom sastanku će prisustvovati ministri za zaštitu životne sredine iz svake zemlje EU i onda se on naziva Ekološki savet. Isto važi i za Savet za ekonomska i finansijska pitanja, te Savet za konkurenciju i druge.

Postoji 10 različitih konfiguracija Saveta:

Sastav kojim predsedava Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku:

• Spoljni poslovi

Sastav kojim predsedava država članica koja predsedava Savetom:

• Opšti poslovi
• Ekonomski i finansijski poslovi
• Pravosuđe i unutrašnji poslovi
• Zapošljavanje, socijalna politika, zdravstvo i pitanja potrošača
• Konkurentnost (unutrašnje tržište, industrija, istraživanje i svemir)
• Transport, telekomunikacije i energetika
• Poljoprivreda i ribarstvo
• Životna sredina
• Obrazovanje, omladina, kultura i sport

• Evropska komisija, koja predstavlja interese EU kao celine.

Komisija je politički nezavisna institucija koja zastupa i promoviše interese EU kao celine. U mnogim oblastima deluje kao pokretačka snaga institucionalnog sistema EU: ona predlaže zakone, politike i programske aktivnosti i odgovorna je za sprovođenje odluka Evropskog parlamenta i Saveta. Takođe predstavlja Uniju u spoljašnjem svetu izuzev u pitanjima zajedničke spoljne i bezbednosne politike.

Komisija ima nekoliko potpredsednika od kojih je jedan i Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, koji kao takav ima uticaj i u Savetu i u Komisiji.

• Evropski ekonomski i socijalni komitet, predstavljanje organizovanog civilnog društva

Evropski ekonomski i socijalni komitet je savetodavno telo Evropske unije. Komitet predstavlja jedinstveni forum za konsultovanje, dijalog i konsenzus između predstavnika svih sektora „organizovanog civilnog društva”, uključujući poslodavce, sindikate i grupe poput profesionalnih i lokalnih udruženja, organizacija mladih, ženskih grupa, potrošača, ekoloških aktivista i mnogih drugih. Članovi Komiteta nisu obavezani nikakvim obaveznim uputstvima i rade u opštem interesu Unije. Komitet služi kao most između institucija i građana EU, promovišući participativnije, inkluzivnije, pa samim tim i demokratičnije društvo u Evropskoj uniji.

• Komitet regiona, predstavljanje evropskih gradova i regiona

Komitet regiona (CoR) je savetodavno telo koje je sastavljeno od predstavnika evropskih regionalnih i lokalnih vlasti. On je glas evropskih regiona prilikom kreiranja politika i proverava da li su poštovani regionalni i lokalni identiteti, nadležnosti i potrebe regiona. Savet i Komisija moraju da se konsultuju sa Komitetom u pitanjima koja se tiču lokalne i regionalne vlasti, poput regionalne politike, životne sredine, obrazovanja i transporta.

Pregled institucija Evropske Unije

 

Koje vrste zakonskih propisa postoje?[1]

Postoji nekoliko vrsta pravnih akata koji se primenjuju na različite načine.

• Uredba je pravni akt koji je obavezujući i direktno se primenjuje u svim državama članicama. Uredbe se ne moraju prenositi u nacionalne zakone članica, ali je ponekad neophodna izmena nacionalnih zakona kako bi se izbegle protivurečnosti sa uredbama.
• Direktiva je pravni akt koji obavezuje države članice, ili grupu država članica, na postizanje određenog cilja. Direktive je najčešće neophodno transponovati u nacionalno zakonodavstvo kako bi bile delotvorne. Važno je reći da direktive konkretizuju cilj koji treba postići: na državama članicama je da same odluče na koji način će taj cilj biti postignut.
• Odluka može biti namenjena državama članicama, grupi ljudi ili čak pojedincima i u celosti je obavezujuća. Odluke služe, recimo, pri odlučivanju o spajanju kompanija.
• Preporuke i mišljenja nisu obavezujući pravni dokumenti.

Savet (EU) dogovara i usvaja ne samo pravne akte već i dokumente kao što su zaključci, rezolucije i izjave, koji nemaju pravno dejstvo.

Zaključci Saveta se usvajaju nakon rasprave na sednici Saveta. Mogu da sadrže politički stav o određenoj temi. Važno je napraviti razliku između zaključaka Saveta i zaključaka predsedništva. Zaključke Saveta donosi Savet, dok Zaključci Predsedništva izražavaju samo stav Predsedništva i ne uključuju Savet.

Rezolucije Saveta obično utvrđuju budući rad predviđen u određenoj oblasti politike. One nemaju pravno dejstvo, ali mogu pozvati Komisiju da predloži ili da preduzme dalje mere. Ako rezolucija pokriva oblast koja nije u potpunosti u nadležnosti EU, ona ima oblik „rezolucije Saveta i predstavnika vlada država članica“.

Evropska komisija izdaje širok spektar komunikacija. Komunikacije mogu uključivati evaluacije politike, komentare ili objašnjenja akcionih programa ili kratke preglede budućih politika ili aranžmana koji se tiču detalja trenutne politike. Predlozi politike nikada neće biti izneti putem komunikacije.

Kako se donose zakoni?

Svaki evropski zakon se zasniva na određenom članu ugovora, koji se navodi kao „pravni osnov” tog zakona. Time je određeno koja se zakonodavna procedura mora poštovati. Ugovorom je predviđena procedura odlučivanja, što uključuje predloge Komisije, broj čitanja u Savetu i Parlamentu, kao i mišljenja savetodavnih tela. Takođe je ugovorom utvrđeno i kada je neophodna jednoglasna odluka, a kada je kvalifikovana većina dovoljna da bi Savet usvojio zakon.

Velika većina zakona EU se donosi redovnim zakonodavnim postupkom.

U okviru ovog postupka, Parlament i Savet dele zakonodavna ovlašćenja. Postupak započinje u Komisiji. Kada razmatra pokretanje predloga delovanja, Komisija često traži mišljenja o toj temi od vlada, preduzeća, organizacija civilnog društva i pojedinaca. Prikupljena mišljenja se ugrađuju u predlog Komisije koji se onda predstavlja Savetu i Parlamentu.

Predlog može biti pripremljen na poziv Saveta, Evropskog saveta, Parlamenta ili evropskih građana, ili na inicijativu same Komisije.

Predlog se čita i o njemu se raspravlja i u Savetu i u Parlamentu. Ukoliko dogovor nije postignut nakon drugog čitanja, predlog se upućuje Odboru za usaglašavanje koji se sastoji iz jednakog broja predstavnika Saveta i Parlamenta. Predstavnici Komisije takođe prisustvuju sednicama Odbora i učestvuju u raspravama. Kada Odbor postigne dogovor, usaglašeni tekst se upućuje Parlamentu i Savetu na treće čitanje, kako bi najzad bio usvojen kao zakon. U većini slučajeva, Parlament glasa za predloge prostom, a Savet kvalifikovanom većinom, pri čemu najmanje polovina od ukupnog broja država članica, koje predstavljaju oko dve trećine stanovništva, mora glasati „za”. U nekim slučajevima, da bi zakon bio usvojen, neophodna je jednoglasna odluka Saveta

Posebni postupci

U zavisnosti od teme predloga, moguće je primeniti i posebne zakonodavne postupke. U postupku konsultovanja Savet je u obavezi da konsultuje Parlament o predlogu Komisije, ali nije u obavezi da prihvati savet Parlamenta. Ovaj postupak se primenjuje samo u nekim oblastima, kao što su izuzeci na unutrašnjem tržištu i zakoni o konkurenciji. U postupku saglasnosti, Parlament može da prihvati ili odbaci predlog, ali ne može da predlaže izmene. Ovaj postupak se primenjuje kada se predlog odnosi na odobrenje međunarodnog ugovora o kom se pregovaralo. Osim toga, postoji ograničen broj slučajeva u kojima Savet i Komisija, ili samo Komisija, mogu donositi zakon.

Sa kim se konsultuje, ko može da uloži prigovor?

Osim trougla Komisija-Savet-Parlament, postoji i niz savetodavnih tela koja moraju da budu konsultovana kada se predlog zakona odnosi na njihovo područje interesa. Čak i ako se njihov savet ne uzme u obzir, ovakva procedura doprinosi demokratskom nadzoru zakonodavstva EU, osiguravajući njegovu široku kontrolu.

To su sledeća tela:

• Evropski ekonomski i socijalni komitet koji predstavlja grupe civilnog društva poput poslodavaca, sindikata i društvenih interesnih grupa;
• Komitet regiona koji osigurava da se čuje glas lokalnih i regionalnih vlasti.

U konsultacijama mogu da učestvuju i druge institucije i tela, ukoliko predlog zakona spada u područje njihovog interesa ili ekspertize. Na primer, Evropska centralna banka će učestvovati u konsultacijama o predlozima koji se tiču ekonomskih i finansijska pitanja.

[1] https://www.eumonitor.eu/9353000/1/j9vvik7m1c3gyxp/vh75mdhkg4s0